AUTORIDADES DE LA FUNDACIÓN CIGOB PRESIDENTE Lic. Luis Guillermo BABINO
VICEPRESIDENTE Dr. Marcos Alfredo JASIN
RESPONSABLE EJECUTIVA Lic. Luciana Inés CARPINACCI
RESPONSABLE EDITORIAL Lic. María Eva HADIDA
PLANIFICAR PARA GOBERNAR: EL MÉTODO PES ENTREVISTA A CARLOS MATUS
Por Franco Huertas B.
PLANIFICAR PARA GOBERNAR: EL MÉTODO PES Entrevista a Carlos Matus
F U N D A C I O N
Desarrollo de Ci encias y Métodos de Gobierno
FUNDACION ALTADIR
Huertas, B. Franco Planificar para gobernar : el método PES - 1a ed. - San Justo : Universdidad Nacional de La Matanza, 2006. 144 p. ; 22x15 cm. ISBN 987-9495-60-8 1. Planificación Gubernamental. I. Título CDD 352.14
© Universidad Nacional de La Matanza, 2006 Florencio Varela 1903 (B1754JEC) / San Justo / Pcia. Bs. As. Tel.: (54-11) 4480-8900 e-mail:
[email protected] Diseño y diagramación: Editorial UNLaM Ilustración de tapa: “El mercado” por Carlos Matus, 1979. ISBN:987-9495-60-8 Hecho el depósito que marca la ley 11.723 Prohibida su reproducción total o parcial Derechos reservados
Índice
Carta abierta .............................................................................................................
11
Prólogo a la primera edición en Argentina ..........................................................
13
Presentación .............................................................................................................
15
Confusión sobre la planificación ...........................................................................
17
La primera pregunta: ¿Cómo explicar la realidad? ....................................................................................
33
La segunda pregunta: ¿Cómo concebir el plan? .........................................................................................
51
La tercera pregunta: ¿Cómo hacer posible el plan necesario? ...............................................................
69
La cuarta pregunta: ¿Cómo actuar planificadamente cada día? .........................................................103 Preguntas finales ....................................................................................................123
Carta abierta
Carlos Matus, quien fue -en vida- asesor del Presidente Salvador Allende, estableció un cuerpo teórico y metodológico denominado Planeamiento Estratégico Situacional, conocido, por su siglas, como PES. El objetivo de esta herramienta de gestión es el de servir a los dirigentes políticos para la solución estructural de los problemas públicos. Se compone de tres elementos básicos: la gobernabilidad, el método y la eficiencia. La gobernabilidad es fundamental, porque es la capacidad de acción de la clase dirigente, que sólo puede conseguir gracias a los acuerdos sociales y de conciliación en relación a factores internos del proceso de gobierno tanto para mantener la estabilidad política como la económica. Por lo que hay una interacción permanente entre estos dos elementos que permiten que el orden social se mantenga. El método es una propuesta programática que evidencia cuales son los objetivos que persigue el Gobierno y cuales son los medios que tiene para instrumentar sus esquemas. El tercer elemento de éste triángulo, es la eficiencia y se refiere al cumplimiento de los objetivos que se establecen cuando se propone una acción programática en función de lograr un mayor grado de bienestar social. Es decir, la capacidad del Gobierno para concretar en el tiempo más breve y con el menor costo público una determinada meta. Por consiguiente, la eficiencia tampoco es unilateral, estos aspectos no dependen sólo de lo que dictamine el Gobierno sino que responden a una necesaria interacción con la sociedad civil. Carlos Matus fue un fuerte opositor a las políticas neoliberales implementadas en Latinoamérica durante las últimas décadas del pasado siglo, precisamente porque éstas suponían, en gran medida que el mercado actuaría como un ente autorregulado donde la planificación de la vida pública entraría en contradicción con la libertad de mercado. Esta política plantea una doble confusión. Primero, porque supone que la planificación se refiere principalmente a lo económico y, por lo tanto, obstaculiza el desarrollo natural del mercado y segundo, porque considera que para los otros procesos fundamentales de gobierno en los
12
ENTREVISTA
CON
CARLOS M ATUS
diversos aspectos políticos y sociales es innecesario cualquier forma de regulación. Sin embargo, para Matus, la planificación no se opone al mercado sino que lo complementa y corrige sus deficiencias. No es posible aplicar la famosa máxima de Adam Smith sobre la mano invisible sin caer en una absurda y, por cierto, peligrosa reducción. La planificación es una forma de previsión metodológica del futuro y en el caso del PES supone una adecuada estrategia que debe tomar en cuenta la sucesión cronológica de diversos eventos tácticos en el marco de recursos escasos. Asimismo, insinúa el concepto de trayectoria como una sucesión de diversas tácticas en relación a variables situacionales dadas, donde la estrategia puede ganar o perder libertad de acción en la coyuntura mientras que la estructura de la planificación logra mantenerse esencialmente intacta. El punto clave consiste en la capacidad del actor político para mantener una planificación estratégica como resultante de una delicada mediación entre el conocimiento teórico y metodológico y la practica concreta. Un problema fundamental para la formación de dirigentes políticos que sean al mismo tiempo capaces de un fuerte desarrollo intelectual, es la incapacidad de las universidades para hacer frente a los problemas relacionados no sólo con las técnicas de gobierno sino y lo que es peor aún, con la formación de ciudadanos altamente capacitados para gerencia un sistema tan complejo como la democracia. Hay gobiernos con muy distintas metas que pueden utilizar la planificación brindada por el PES. Estos regímenes pueden ser de derecha, de centro o izquierda, pero no podría haber un sólo caso de gobierno exitoso con baja capacidad intelectual por parte de sus funcionarios para aplicar un sistema como el PES. La premisa que guía a la publicación de esta entrevista realizada por Franco Huertas manifiesta un dialogo sincero y de fácil comprensión que esclarece la necesidad de contar con un método alternativo para la gestión del gobierno prestando especial atención a su relación con las organizaciones de la sociedad civil. Conformando, una apuesta teórica y metodológica profunda que, espero, posibilite capitalizar para la sociedad un mejor modelo organizacional que aporte a la construcción colectiva, creativa y responsable de una ciudadanía protagónica de los tiempos por venir. Lic.Daniel Martínez
Prólogo a la primera edición en Argentina
Hace algunos años que la idea de editar la obra de Carlos fue un motivo de preocupación, discutido con amigos y colegas que compartían la convicción de que los aportes que Carlos Matus hizo a las Ciencias de Gobierno debían ser difundidos. Luego de su muerte, seguí en o con su familia y comentamos varias veces el tema. En los cursos que dicté, en las conferencias que di, cada vez que algunos colegas, participantes o alumnos me preguntaron qué había publicado Carlos y dónde podía conseguirse, la inquietud volvía a entrar en escena. Esta inquietud, que fue tomando la forma de problema dio lugar la formulación de un pequeño plan cuyos resultados ya comienzan a ver la luz. Este libro que hoy tienen entre sus manos es el primero de una serie que pensamos editar en el país. Hasta la publicación de este libro, quienes se interesan en la obra de Carlos muchas veces se veían obligados a apelar a fotocopias o a lo sumo a algún archivo que circula por internet. Me siento sumamente honrado de haber podido llevar a cabo las gestiones necesarias para su publicación que, como podrán imaginarse quienes lean estas líneas, es el resultado del esfuerzo de mucha gente comprometida con el tema. A través de este libro, con la excusa de una entrevista realizada por un estudiante de posgrado, Carlos pretendió presentar los aspectos más teóricos y ontológicos del método que desarrolló, el PES, y relatar como fueron algunos de los pasos dados en su construcción no exenta de fuertes rupturas. La entrevista, contiene profundas reflexiones sobre su experiencia como alto funcionario del gobierno de Salvador Allende, como asesor de numerosos niveles de gobierno en varios países de Latinoamérica, como consultor de organismos internacionales, como así también la explicación de su ruptura con la planificación tradicional y la presentación de un método alternativo.
14
ENTREVISTA
CON
CARLOS M ATUS
Su lectura, además de entretenida, resulta esclarecedora tanto para quienes desarrollamos tareas en el sector público como para quienes abordan la problemática desde un costado teórico. En línea con la propuesta de Carlos, los invito a seguir pensando, criticando, construyendo, ya que la realidad cambia y las viejas herramientas no siempre, más bien casi nunca, resultan eficaces sino se piensa en función de los nuevos problemas que el Sector Público debe enfrentar. Este libro que hoy tienen entre sus manos es el resultado de un esfuerzo conjunto realizado por la Universidad Nacional de La Matanza, la Fundación Altadir creada por Carlos Matus y istrada por su familia, y la Fundación para el Desarrollo de Ciencias y Métodos de Gobierno, creada con el objetivo de realizar desarrollos metodológicos y brindar capacitación y asistencia técnica en asuntos de gestión pública. Lic. Luis Guillermo Babino Buenos Aires, Septiembre de 2006
Presentación
Acaba de terminar su conferencia en la Universidad. Está todavía rodeado de interlocutores que lo bombardean con preguntas. En su mano izquierda tiene unas hojas, plegadas como un tubo, con que ilustró su charla. Parece afable, sencillo, sin poses y de trato amigable, lo cual contradice su fama. No fue fácil sacarlo del tumulto y comenzar la entrevista prometida. Asistí a su conferencia cumpliendo el deber de un entrevistador, pero a los diez minutos ya estaba atrapado en sus argumentos. No había sospechado la dimensión e importancia que la planificación adquiere en su propuesta. Es una herramienta de gobierno valiosa para el político inteligente. Confieso que su personalidad me impactó por su claridad y fuerza. Explicó sus teorías con sencillez e hizo parecer todo fácil y evidente. Su ironía para referirse al modo de razonar del planificador tradicional arrancó reiteradas carcajadas del público, aunque algunos pocos permanecieron con el ceño fruncido y resistieron celebrar sus ataques. Sin embargo, cuando contó la anécdota de Garrincha1 en el mundial de fútbol de Suecia en 1958, para ridiculizar la planificación determinística con la metáfora del juego entre Brasil y la Unión Soviética donde Feola, el entrenador brasileño, atribuye al oponente una estrategia reactiva que calza como anillo al dedo a sus propios deseos, hasta los más resistentes rieron a sus anchas. Que convenció con esa combinación de argumentos y cuentos, no cabe duda, pues a la salida varios de los participantes comentaban: ¿Y los rudos no juegan? Su blanco de ataque son los tecnócratas de la planificación del desarrollo y los políticos tradicionales. Es de una franqueza brutal, pero su arma de agresión no son los adjetivos sino la fuerza de sus argumentos teóricos. No es elocuente ni un orador clásico, conversa con los asistentes como si estuviera en una reunión privada y atrae como un imán al auditorio, que encuentra o 1
La anécdota cuenta que el entrenador de Brasil les dice a sus jugadores que la estrategia consisten en jugar sin Pele durante el primer tiempo así los jugadores de la URSS se confían y Pele entra en el segundo tiempo, Garrincha hace una jugada y todos los oponentes, dice Feola, lo van a seguir a él por ser el conocido, entonces Pele toma la pelota y corre al arco contrario y marca el gol del triunfo. Todos se quedan pensando y al final Garrincha se levanta y le pregunta a Feola si ya le explicó la estrategia a los Rusos para que se comporten como él quiere.
16
ENTREVISTA
CON
CARLOS M ATUS
espera en sus teorías la explicación de sus frustraciones con los gobiernos de turno en el poder. Está convencido que existe muy baja capacidad de gobierno en nuestros países y cita como ejemplo las oficinas de los Presidentes: según él, nada es más primitivo en América Latina, salvo las de las directivas de los partidos políticos. Sin embargo, es un convencido de la democracia y de la imperiosa necesidad de rescatar los partidos políticos. La política es noble y compleja, asegura, aunque a veces esté dominada por lo más mediocre de la sociedad. El que cree que la política es sucia hace sucia la política. El que se abstiene de participar en política es cómplice de la mediocridad y la corrupción. Es hora de que los capaces y los honestos invadan el campo de la política. Rechaza por igual la política tradicional y el tecnocratismo. La planificación moderna, dice, es o debiera ser la principal herramienta de trabajo del político. Pero, éste no sabe que no sabe. Por tanto, no puede aprender. Confirma lo que dicen sus alumnos: un gran maestro. Mientras hizo su exposición no volaba una mosca y mi vecina parecía colgada de sus palabras. Chileno, economista de la Universidad de Chile, postgrado en Harvard, ex Ministro, ex Presidente del Banco Central, ex, ex, ex, etc. Su presentación sería interminable, pero tampoco es necesaria. Hoy es Presidente de la Fundación ALTADIR y escribe más que nunca. Varios de los asistentes tienen a mano alguno de sus libros para arrancarle su firma. Franco Huertas B. Ecuador, 1993
Confusión sobre la planificación
¿La planificación es útil? Parece algo del pasado, un concepto que ya no tiene vigencia. Treinta años atrás surgieron las actuales oficinas de planificación y sólo algunas de ellas sobreviven haciendo planes que pocos valoran. El más conocido de los expertos en planificación de América Latina opina de una manera completamente distinta. FH: Profesor, los gobiernos, los partidos políticos y la planificación están en descrédito. Usted, contra la corriente, insiste con la planificación en un mundo donde los políticos no quieren oír de ella, las oficinas de planificación que sobreviven permanecen ancladas en los años 50 apegadas a la planificación del desarrollo económico tradicional y nuestros Presidentes oscilan entre el barbarismo político del pasado y el barbarismo tecnocrático de moda. ¿Por qué ocurre esto? ¿Dónde radica la confusión? ¿Quién está confuso, usted, los políticos o las oficinas de planificación? CM: Creo que en su cuadro faltan actores. Aquí estamos en una universidad, y las universidades forman parte de esta confusión. Tampoco podemos dejar fuera a los organismos de cooperación técnica internacional que, en este campo, también muestran un atraso lamentable. Concuerdo. Hay una gran confusión, pero ella no está en mi cabeza. He trabajado mucho en el tema, más que nadie en América Latina, y leo mucho de lo que se investiga en el exterior. Estoy convencido de que encabezo una posición que se sitúa en las fronteras del conocimiento sobre las ciencias y técnicas de gobierno. Lamentablemente no es una confusión sobre un tema banal. Por el contrario, sin exageración, creo que en varios países del mundo la democracia está en peligro por su ineficacia para mostrar resultados y a ese principio de fracaso no es ajena la confusión sobre la planificación. En algunos de nuestros países sólo un 30% de la población inscrita vota en las elecciones. Los partidos políticos parecen clubes electorales. No saben que no saben gobernar. Y nuestros Presidentes, rodeados de especialistas y con el soporte de oficinas de planificación muy anticuadas, cometen errores infantiles y carecen de las herramientas de gobierno potentes para identificar y procesar los grandes problemas. Nuestros sistemas de Alta Dirección son muy in-
18
ENTREVISTA A CARLOS M ATUS
eficientes. La salida es obvia: cambiar el estilo de hacer política, cambiar nuestros sistemas de alta dirección y reformar radicalmente nuestros sistemas de planificación. Pero, antes hay que salir de la confusión. En ella juegan un rol muy importante nuestras universidades y los organismos internacionales. Ambos tienen en este campo entre treinta a cuarenta años de atraso intelectual. Éste es un tema complejo y me limitaré a exponer mis puntos de vista en relación con una de las varias herramientas de alta dirección estratégica que deberían conocer los políticos y los técnicos: la planificación estratégica pública. FH: ¿Qué es planificación? ¿Por qué es tan importante para usted? CM: Planificar significa pensar antes de actuar, pensar con método, de manera sistemática; explicar posibilidades y analizar sus ventajas y desventajas, proponerse objetivos, proyectarse hacia el futuro, porque lo que puede o no ocurrir mañana decide si mis acciones de hoy son eficaces o ineficaces. La planificación es la herramienta para pensar y crear el futuro. Aporta la visión que traspasa la curva del camino y limita con la tierra virgen aún no transitada y conquistada por el hombre, y con esa vista larga da soporte a las decisiones de cada día, con los pies en el presente y el ojo en el futuro. Se trata, por consiguiente, de una herramienta vital. O sabemos planificar o estamos obligados a la improvisación. Es la mano visible que explora posibilidades donde la mano invisible es incompetente o no existe. Pero sobre la planificación hay una confusión costosa y terrible. FH: Pero el neoliberalismo nos dice que la planificación no sólo es imposible sino innecesaria si el mercado funciona bien. ¿Cuál es su comentario sobre estaafirmación? CM: Es una afirmación muy superficial y expresa una confusión tan grande como extendida. Es una confusión doble. Primero, asume que la planificación se refiere sólo a lo económico y compite con el mercado, y segundo , supone que en los otros procesos fundamentales de gobierno, tales como el político, las relaciones internacionales de poder, la seguridad nacional, el desarrollo de la ciencia y la tecnología, la competitividad económica, el equilibrio ecológico y muchos otros, existen mecanismos automáticos y eficientes de regulación que hacen innecesaria la planificación o deben ser dejados a la improvisación. Ambos supuestos son falsos, para mí y también para cualquier neoliberal ilustrado. En relación con el primer supuesto puedo asegurar que hoy ningún economista de
Planificarpara gobernar: El método PES
19
prestigio sostiene que el mercado regula bien todo el proceso económico y, menos aún, los aspectos sociales de dicho proceso. El mercado es de vista corta, no resuelve bien los problemas de mediano y largo plazo; es ciego al costo ecológico de los procesos económicos, es sordo a las necesidades de los individuos y sólo reconoce las demandas respaldadas con dinero, el hambre sin ingresos no vale, es deficiente para dar cuenta de las llamadas economías externas, es decir cuando hay costos o beneficios indirectos, es incapaz de lograr el equilibrio macroeconómico, opera torpemente cuando en el sistema dominan los monopolios, se cierra la entrada a nuevos competidores y las economías de escala son discontinuas, no puede lidiar contra la falta de patriotismo, la corrupción y la deshonestidad, distribuye mal el ingreso nacional y puede hacer más ricos a los ricos a costa de los pobres, etcétera. Son numerosos los campos en que el mercado es ineficiente. Así, y con todas sus limitaciones, el mercado es una maquinaria maravillosa, insustituible, ágil y sensible a los cambios en la oferta y la demanda. Por eso, la planificación no se opone al mercado sino que lo complementa y corrige en sus deficiencias más protuberantes. Naturalmente, asumo que la planificación opera con inteligencia y tacto, sin desmesura ni torpeza, lo que no ocurre siempre con la planificación tradicional. Todo esto quiere decir que, aun en el limitado ámbito económico la planificación es necesaria; yo diría indispensable. En relación con el segundo supuesto, a mí me parece obvia la necesidad de la planificación. Ésta se refiere al cálculo que precede y preside la acción en cualquier ámbito del juego social y, en todos los otros ámbitos, no existe el equivalente de la famosa mano invisible del mercado a que aludía Adam Smith. La política, las relaciones de poder internacional, el poder económico liderado por la propiedad de la ciencia y la tecnología, la seguridad nacional y la consideración del ambiente deben ser planificados. El desarrollo económico mismo, como proceso diacrónico que genera relaciones internacionales de poder, también debe ser planificado, porque allí la mano invisible opera en el sentido contrario: da muchas ventajas a los que ya tienen ventajas. Por consiguiente, la planificación no es otra cosa que el intento del hombre por gobernar su futuro, por imponer la razón humana sobre las circunstancias. Ningún mecanismo automático y determinístico resuelve el destino del hombre. Si lo que digo es correcto, la planificación es válida en cualquier sistema social democrático. Pero, para comprender esta afirmación debemos tener la capacidad de distinguir tres modos de planificación: 1) planificar la realidad centrado en el diseño de lasreglas del
138
ENTREVISTA
CON
CARLOS M ATUS
juego social para afinar esas reglas hasta que el sistema opere con eficiencia y eficacia, 2) planificar la estrategia del juego mismo, para anticipar o prever las grandes jugadas marcantes de los resultados futuros, y 3) planificar en detalle y con intento de precisión cuantitativa cada jugada, invadiendo el campo de la creatividad de cada jugador. Yo creo en los dos primeros modos de planificación. El primero exige equipos de alto nivel constantemente preocupados por mejorar las reglas del juego sin crear condiciones de inestabilidad e inseguridad; exige también un árbitro que aplique las reglas imponiendo las sanciones pertinentes. El segundo modo se preocupa por los posibles desarrollos del juego y requiere formular planes que nos preparen para ellos, anticipando problemas, oportunidades y amenazas.